Гроші громади: чого варте об’єднання

Проте, усі можливості реально втілити у життя, створивши об’єднану громаду.

 Вибори не за горами

Вже восени Центральна виборча комісія може призначити вибори у новостворених об’єднаних громадах. У липні набрав чинності закон, який забезпечує фінансування виборів в об’єднаних територіальних громадах (ОТГ) у 2017 році. Отже, процес проведення місцевих виборів має бути прискорено: перші вибори мають бути призначені не пізніше, ніж за 70 днів до дня виборів, а виборчий процес  розпочинається за 50 днів до дня перших місцевих виборів.

Ще одним важливим фактором є те, що бюджети ОТГ, відповідно до Бюджетного кодексу, фор­муються до 15 жовтня. Якщо перші вибори будуть проведені пізніше, то громади не встигнуть сформувати бюджет.

– Йдеться про призначення медичної та освітньої субвенції ОТГ, на процес реєстрації новоутворених громад, формування виконавчих органів рад, – підкреслив віце-прем’єр-міністр – Міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України Геннадій Зубко.
За даними щотижневого моніторингу Мінрегіону, станом на 7 серпня на розгляді ЦВК знаходяться звернення від облдерж­адміністрацій щодо призначення перших місцевих виборів  у 174 об’єднаних територіальних громадах, до складу яких увійшли 773 місцеві ради. Ще 102 громади – на фінальних стадіях завершення процесу об’єднання: по  18 ОТГ облдержадміністрації готують  звернення до ЦВК, ще 58 ОТГ прий­мають остаточні рішення про об’єднання та 26 ОТГ чекають на висновок облдержадміністрацій.

Процес пожвавився

У Харківській області вже утворено одинадцять об’єднаних громад. Нагадаємо, чотири з них –  Старосалтівська, Роганська, Чкаловська та Мереф’янська –  з 1 січня 2017 року перейшли на прямі взаємовідносини з Державним бюджетом України.  У п’ятій – Нововодолазькій ОТГ у квітні пройшли вибори. 
Шоста – Зачепилівська – чекає на постанову Центрвиборчкому щодо призначення перших виборів.

Протягом червня – липня позитивні висновки Харківської ОДА та остаточні рішення щодо об’єднання прийняли ще чотири ОТГ. Це Малоданилівська селищна у Дергачівському районі, Малинівська селищна – у Чу­гуївському, Коломацька селищна (Коломацький район) та Оскільська сільська в Ізюмському  районі.

– Зараз облдержадміністрація направила звернення до ЦВК щодо призначення перших виборів депутатів сільських, селищних рад і відповідних голів, – повідомила директор Харківського центру розвитку місцевого самоврядування Діана Баринова. – Всього на території області створено 20 % об’єднаних громад від запланованої кількості відповідно до Перспективного плану.

Ці громади об’єднали  41 місцеву раду, або 9 % від загальної кількості місцевих рад, і  125 тис. осіб (9,3 %) сільського населення області. Нагадаємо, за Перспективним планом в області планують створити 57 ОТГ. 
За словами Діани Баринової, з кожним днем процес набирає обертів. Так, слідом за вищезгаданими 4 серпня в області прий­няла рішення про об’єднання Золочівська селищна рада. Ця громада стала одинадцятою ОТГ. Вона об’єднала тринадцять сільських рад району, а її населення сягло 26 563 особи.  

 – Також зараз нараховується ще 12 центрів потенційних ОТГ за Перспективним планом та поза його межами, що ініціювали процес об’єднання, – додала директор Центру.

Серед них: Старовірівська та Ватутинська сільські ради Нововодолазького району, Красноградська міська рада, Новопокровська селищна рада Чугуївського району, Печенізька селищна рада, Липецька селищна рада Харківського району, Курилівська та Петропавлівська селищні ради Куп’янського райо­ну, а також Губарівська та Гутянська селищні ради Богодухівського району, Великобурлуцька селищна та Новомажарівська сільська рада Зачепилівського району.

– Деякі з них мають намір об’єднуватися за Перспективним планом, а деякі – ні, – розповіла Діана Баринова. – До останніх належать громади, які відчу­вають у собі силу та хочуть бути центром. Приміром, поза межа­ми Перспективного плану ініцію­вала об’єднання Липецька селищна рада Харківського району, Курилівська та Петропавлівська селищні ради Куп’янського району, Ватутинська селищна рада Нововодолазького району, Губарівська та Гутянська селищні ради Богодухівського району.

Є в області громади, які вже об’єдналися не за Перспективним планом. Це  Малоданилівська селищна у Дергачівському районі, яка за планом мала увійти до Дергачівської ОТГ, та Оскільська ОТГ, яка замість трьох об’єднаних рад за планом об’єднала чотири сільські ради.

Загітувати сусіда

Те, що процес у нашій області набирає обертів, – явище передбачуване, каже голова Харківської обласної ради Сергій Чернов. 
– У попередні роки ми проводили потужну роз’яснювальну роботу, багато навчань, – розповів голова облради. – До того ж, сьогодні у нас є не тільки закордонний досвід чи інших областей, а вже є досвід нашої області.

Проте, головним завданням для регіону є створення якісних громад. Адже у багатьох областях склалася краща ситуація, але тільки з кількісної сторони. За словами директора регіонального  Центру розвитку громад, усі громади, створені на Харківщині, мають високий рівень спроможності.

– Громади до п’яти тисяч жителів, за словами експертів, вважаються ризиковими у наданні якісних послуг і для їх спроможності в подальшому, – додала Діана Баринова. – Крім того, з потенційно ініційованих конфігурацій громад у нашій області є деякі занадто маленькі.
За її словами, у свою чергу Центр проводить постійну роз’яснювальну роботу, щоб попередити створення занадто малих громад.

– Ми рекомендуємо громадам проводити агітаційну роботу, аби залучити до об’єднання більшу кількість населення, – розповіла експерт. – Краще втратити місяць – два, але при об’єднанні мати 100 % гарантію, що громаду переведуть на прямі відносини з Держбюджетом, аніж мати проблеми з фінансуванням та утриманням закладів.
Проте, не тільки виваженість є причиною того, що на Харківщині громади об’єднуються повільніше, аніж у других областях. За словами Діани Баринової, ще одним фактором, який сповільнює процес, є те, що не всі голови сільських, міських та селищних рад хочуть брати відповідальність на свої плечі, адже роботи у громаді значно більше.

Малі громади –  під прицілом

Взагалі, за оцінками європейських та українських експертів, для забезпечення спроможності та розвитку бажано створювати громади з населенням не менше 10 тисяч. За умови ефективного управління саме це дає гарантію стабільного розвитку. Винятком є окремі невеликі громади, на територіях яких функціонують суб’єкти підприємництва зі  значною фіскальною спроможністю.

Як зазначає координаторка з фінансової децентралізації Цент­рального офісу реформ Яніна  Казюк, закономірність між фінансовою спроможністю та чисельністю населення громади пояснюється тим, що у великих громадах більш вигідно розвивати малий та середній бізнес.

– Там є достатній трудовий ресурс, більш ємний місцевий ринок збуту товарів і послуг та кращі перспективи для сталого розвитку громади, – повідомила вона інформаційному порталу «Децентралізація влади». – Крім того, великі громади мають більші потенціал і можливості для належного утримання об’єктів інфраструктури, функціонування закладів та установ комунальної власності, а органи місцевого самоврядування можуть забезпечити надання якісних публічних та комунальних послуг.

За словами Сергія Чернова, також комплексне економічне обґрунтування свідчить про те, що успішною буде громада, яка об’єднає всі території району в одну ОТГ.
– Це дасть змогу не розпорошувати ресурси, а навпаки, акумулювати їх для стрімкого розвитку громади, – додав голова облради.

Формула успіху

Аби допомогти вивести свою формулу успіху для громад-новачків та для тих, хто ще тільки на­важується на об’єднання, експертна Група фінансового моніторингу Центрального офісу реформ при Мінрегіоні провела моніторинг фінансової спроможності ОТГ, які вже працюють на прямих  взаємовідносинах із держбюджетом. Таких у країні –  366.

За словами Яніни Казюк, оцінку фінансової спроможності проведено на підставі результатів моніторингу виконання місцевих бюджетів за перше півріччя 2017 року та за чотирма основними показниками, які відбивають власні доходи на одного мешканця, рівень дотаційності бюджетів (питома вага базової/реверсної дотації у доходах), питому вагу видатків на утримання апарату управління у власних ресурсах ОТГ (без трансфертів з державного бюджету) та капітальні видатки на одного мешканця (без субвенцій з державного бюджету).
У цьому дослідженні фігурують чотири наші громади, які перейшли на прямі взаємовідносини. Та хоч Харківська область не потрапила до лідерів, але й зад­ніх наш регіон не пасе.

– Варто додати, що в деяких областях добра кількісна картина, але не якісна. Проте наші громади знаходяться не в кінці цього рейтингу та навіть не посередині, – зазначила Діана Баринова. – Нам потрібно спільно працювати для того, щоб цю ефективність підтримати.

Також, за словами експерта, цей рейтинг може допомогти всім, хто сьогодні має плани на створення ОТГ. За його допомогою кожна громада може проаналізувати на предмет ефективності мобілізації власних ресурсів, раціональності використання бюджетних коштів і прийняття якісних управлінських рішень.

Підвищити ефективність

Урахувати власну спроможність при об’єднанні – справа необхідна. Проте, впливати  на власну ефективність громаді необхідно і після цього процесу. За словами експертів, це можна зробити кількома способами. 
– Попрацювати над спроможністю, на мою думку, можна через оптимізацію витрат. Тобто подивитися на ефективність управління апарату, чи є можливості оптимізації штату, – пояснила Діана Баринова.

За її словами, громада може мати одного багатофункціонального працівника, який би, наприк­лад, займався відділом молоді, спорту та культури, а можна роздути штат і створити два окремі відділи, де працюватимуть кілька таких працівників.
Але при цьому слід враховувати те, що вартість утримання апарату не має перевищувати 20 %.
– Сьогодні у нас така проблема є навіть у створених громадах, – додала вона.
Проте, за словами Чкаловського селищного голови Чугуївського району Віктора  Соловйова, проблема ця досить індивідуальна, тому підводити всіх під одну планку не можна.

– Приміром раніше, до об’єднання, цей показник у нашій селищній раді складав 55 % при середній зарплаті працівників  3 000 грн, яких у раді налічувалося 13. А якщо говорити про віддалені села, то там у сільській раді він сягав навіть 70 %, – розповів голова громади. – Зараз ми підняли заробітні плати всім працівникам апарату, а цей показник у нас склав 30 %. На мою думку, цей критерій досить локальний, і рівняти всі громади – неправильно.

До того ж, зарплати у громаді підняли не тільки працівникам апарату, а й іншим спеціалістам. За словами голови, вперше за багато років у громаді вдалося виплатити відпускну допомогу всьому техперсоналу.
– Раніше на це у районі просто не вистачало коштів, але зараз за багато років усі сторожі, няні, повари отримали ці виплати, – додав він.

Заманити професіонала у село

Проте, сьогодні у більшості громад залишається гострою проблема наявності та якості кад­рів. Зі свого боку, громада має зробити все, щоб заманити фахівця, каже Діана Баринова. 
– Є приклади, коли працівники переїздять з великих міст у село за кращу зарплату, – зазначила вона.

Та у Чкаловській селищній ОТГ знайшли інший метод. Щоб мати молодих фахівців у громаді, тут вирішили створювати місцеві унікальні програми.
– Ми з місцевого бюджету виділяємо кошти на навчання людини у виші, а вона, у свою чергу, підписує з нами кон­тракт, –  розповів Чкаловський селищний голова. Таким чином, після закінчення цього вишу вже готовий фахівець повертається  у громаду, аби відпрацювати за контрактом п’ять років. 
Так, у цьому році випускниця технікуму підписала контракт і тепер вступатиме на третій курс вишу, по закінченні якого у громаді з’явиться юрист.

Вивести бізнес із тіні

Ще одним варіантом підвищення ефективності громади, за словами Діани Баринової, є залучення представників бізнесу та підвищення зайнятості населення.
– Поширеною сьогодні є ситуація, коли люди займаються якимось бізнесом та надають якісь послуги, але вони не за­реєстровані, – додала вона. –  Тобто обов’язково потрібно проводити роботу з платниками податків. Сюди належить і оподаткування землі, яка оброблялася нелегально, і туристичні збори від баз відпочинку, які працюють на території ОТГ.
Яскравим прикладом останньої є ініціатива Старосалтівської громади ввести туристичний збір.

Сьогодні, за словами Старосалтівського селищного голови Едуарда Коновалова, рада укладає договори з місцевими базами відпочинку, туристичний збір від яких становить 1 % від доходу. Окрім цього, основними бюджетоутворюючими є податок на доходи фізичних осіб, який складає 60 % від загального, та 28 % – екологічний збір.

Та, звичайно, багата рекреаційна зона є не всюди, але кожна громада шукає свої шляхи напов­нення бюджету. Приміром, Чкаловський селищний голова каже, що основою їхнього бюд­жету є земля.

– Кілька років тому на території громади запрацювала норма, яка передбачає відшкодування втрат за використання земельної ділянки на рівні 3 %, – розповів Віктор Соловйов. – Сюди потрапили і малі приватні підприємці, і сільгоспвиробники, незалежно від форми власності. Завдяки цьому власні надходження за перше півріччя цього року збільшилися на 40 %.

Проте, за його словами, відкритим залишається питання щодо сплати податку за землю поза межами населених пунктів. Поповнювати свій бюджет податками від цієї землі громади не можуть, адже відповідні поправки до закону поки що не прийняли.

Бюджетне становлення

Загалом, за словами Яніни Казюк, фінансова основа об’єднаних територіальних громад зміцнюється. Власні доходи за січень – липень цього року зросли майже удвічі порівняно з аналогічним періодом минулого року.

Експерт нагадала, що у 2017-му  на прямі відносини з державним бюджетом вийшли  366 об’єднаних територіальних громад, 207 з яких лише в цьому році отримали 60 % надходжень від податку на доходи фізичних осіб до своїх місцевих бюджетів.

– Власні ресурси цих 207 ОТГ  порівняно з аналогічним періодом минулого року зросли втричі та склали 2,5 млрд грн  (+1,6 млрд грн), – повідомила Яніна Казюк.
Інші 159 ОТГ вже у 2016 році отримували зарахування 60 % ПДФО до своїх бюджетів. Темп зростання їх власних доходів за цей період становить +38 % (+612 млн грн).
Отже, загалом власні доходи місцевих бюджетів 366 ОТГ зросли майже удвічі та склали 4,7 млрд грн (+2,2 млрд грн).

– Темп зростання власних доходів бюджету ОТГ (+38 %) вищий від середнього темпу зростання місцевих бюджетів України – 32 %, – наголосила Яніна Казюк.
Із розрахунку на одного мешканця середній показник надходжень власних доходів ОТГ збільшився на 713 грн і склав 1500 грн.

У Харківській області цей показник у кожній з громад різниться. Приміром, у Роганській ОТГ за перше півріччя цього року він склав 1641 грн, у Старосалтівській ОТГ – 1349 грн. Далі йдуть Мереф’янська ОТГ, де ці надходження становлять  1116 грн, та Чкаловська – 982 грн.

Якісні послуги та дороги

Усі об’єднані територіальні громади, які вийшли на прямі  відносини з державним бюджетом, відповідно до закону отри­мають базову та реверсну дотацію, освітню та медичну субвенції. На державну підтримку, відповідно до закону, громади можуть розраховувати на п’ять років.

Наприклад, Старосалтівська ОТГ з 1 січня цього року отримує близько 10 млн 369 тис. грн  освітньої субвенції та 6 млн  272 тис. грн – медичної. Також отримує додаткову дотацію на заклади освіти та охорони здоров’я –  4 млн 386 тис. грн, а базова дотація становить 2 млн 496 тис. грн.

Також для всіх ОТГ було передбачено субвенцію з державного бюджету на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад. Розподіл цих коштів здійснили залежно від площі території та чисельності сільських жителів. Тож, чим більша кількість сільських жителів та площа території – тим, відповідно, більший обсяг субвенції.

Так, Мереф’янська ОТГ отримає 1,69 млн грн, Роганська –  4,98 млн грн, Чкаловська ОТГ –  5,16 млн грн, Старосалтівська ОТГ – 5,81 млн грн. Фінансуватиме ці проекти Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР). 
– Зараз громади подали відповідні проекти, а вже до кінця року отримають кошти, – розповіла Діана Баринова.

Так, Старосалтівська громада подала проект на створення Цент­ру надання адміністративних послуг, про який ми вже писали у попередніх номерах. Проект Роганської  ОТГ спрямований на створення дорожнього покриття між її селами, а Чкаловська ОТГ проводитиме  енергоефективні заходи.

– Суть нашого проекту полягає в енергоефективності, – розповів Віктор Соловйов. – Ми працюємо над утепленням шкіл, дитсадків, будинків культури та амбулаторій. У цьому році ми плануємо перший етап нашого проекту – це заміна вікон у зак­ладах соц­сфери сіл, які ввійшли у громаду. Проекти ДФРР теж пов’язані із енергомодернізацією –  у цьому напрямі ми працюємо над нашим опорним закладом – Чкаловським НВК.
Крім того, серед проектів, які всі сільські, міські та селищні ради можуть подавати до Державного фонду регіонального розвитку, проекти об’єднаних територіальних громад є пріоритетними.

При об’єднанні експерти радять ураховувати такі показники:
чисельність громади не має бути меншою від 5–7 тис. осіб; 
питома вага базової дотації – не більш  ніж 30 % від суми власних доходів; 
витрати на утримання управлінського апарату – не більш ніж 20 % від обсягу власного ресурсу громади  (без трансфертів).

Марина Проценко, спеціальний кореспондент